بعد 12 عاما من الانقطاع، يلتئم مجلس النواب مجددا لاستقبال ضيف ثقيل غاب عن الهيئة العامة، لأسباب سياسية وغير سياسية، الموازنة العامة التي تحمل الرقم 2017 والموازنات الملحقة، وتجرجر في اعقابها الكثير الكثير من المحاذير والملاحظات والأجواء الضاغطة. ومع دعوة رئيس مجلس النواب نبيه بري الى جلسة ماراثونية تبدأ الثلاثاء (بعد الجلسة الحكمية لانتخاب هيئة مكتب المجلس، اي المفوضين الثلاثة وأميني السر واعضاء اللجان النيابية ورؤسائها والتي لن تحمل تغييرات جذرية)، وتمتد الى يوم الخميس في جولات صباحية ومسائية، ستحمل في الكلام النيابي كل ما له علاقة بالموازنة وغير الموازنة، بالتزامن مع الصراع القائم على تمويل سلسلة الرتب والرواتب وقانون الضرائب وكل ما سبقه، قبل الطعن وبعد الطعن، بالإضافة الى المعضلة القديمة الجديدة والمتعلقة بقطع الحساب، والذي كان السبب وراء الخلاف القائم على الموازنات السابقة وعرقلتها، تحت عنوان عدم مخالفة الدستور، وتحديدا المادة 87 التي تنص على «ان حسابات الدارة المالية النهائية لكل سنة يجب أن تعرض على المجلس ليوافق عليها قبل نشر موازنة السنة التالية التي تلي تلك السنة وسيوضع قانون خاص لتشكيل ديوان المحاسبات». وفي وقت لم تتمكن فيه وزارة المال من تأمين كل المستندات اللازمة لتقديم قطع الحساب، فإن الصيغة التي توافق عليها الجميع جاءت – وان شكلت سابقة دستورية – هي الاقتراح الذي تقدمت به الحكومة وستضاف من خلاله فقرة الى مشروع الموازنة خلال الجلسة، بتأجيل تقديم الحسابات العامة وقطع الحساب عن السنوات السابقة بين ستة اشهر وسنة، بما يمكن من تمرير الموازنة.
وفي هذا السياق، فان الاتجاه لدى النواب خلال الجلسة، المطالبة بتأمين بعض الواردات من داخل الموازنة، بشكل يؤمن المزيد من الوفر، الذي تحدث عنه رئيس لجنة المال والموازنة النائب ابراهيم كنعان، في التقرير الذي تقدم به الى رئيس مجلس النواب، وتحدث فيه عن وفر بقيمة الف واربعة مليارات ليرة، من خلال ضبط الهدر في بعض النفقات والتقشف في امكنة اخرى, والذي سيتلوه في بداية جلسة الموازنة، ومن ثم تتم مناقشة الموازنة استنادا الى ملاحظات اللجنة، وما قامت به من تعديلات، ومن ثم يتم التصويت على الموازنة بندا بندا حسب المادة 83، التي اكد رئيس المجلس انها ستقر مهما طال النقاش.
مقدمة التقرير
وفي العودة الى تقرير لجنة المال، تنشر «اللواء» مقدمة التقرير، وابرز التعديلات التي جاءت فيه.
وجاء في المقدمة:
إن لجنة المال والموازنة المنعقدة لدرس مشروع الموازنة العامة والموازنات الملحقة لعام 2017، الوارد إلى المجلس النيابي بموجب المرسوم رقم 523 الصادر بتاريخ 12 نيسان 2017، والذي استلمته اللجنة بتاريخ التاسع عشر من الشهر المذكور، عقدت، ما بين الخامس والعشرين من شهر نيسان والثامن والعشرين من شهر آب 2017، اثنتين وأربعين جلسة استهلتها بالاستماع إلى معالي وزير المالية الذي قدم، خلال جلستين متتاليتين، عرضا عن أوضاع المالية العامة من جهة، وعن الأوضاع الاقتصادية من جهة ثانية، وعن السياسة المالية المعتمدة في اعداد مشروع الموازنة من جهة ثالثة، وعن أرقام مشروع الموازنة وبعض المؤشرات والنسب المئوية من جهة رابعة وأخيرة.
ومن ثم باشرت اللجنة بدرس مشروع الموازنة، فتبين لها ما يلي:
1 - وروده بعد انقضاء أكثر من إحدى عشرة سنة دون موازنة، تعذر خلالها ممارسة رقابة برلمانية على إنفاق وجباية المال العام وفقاً للأصول، سيما في ضوء عدم إقرار الحسابات المالية عن سنوات عديدة.
2 - وروده بعد انقضاء أكثر من سبعة أشهر عن المهلة الدستورية المحددة لتقديم مشروع الموازنة إلى المجلس النيابي كما تقضي احكام المادة 83 من الدستور.
3 - تضمن مشروع قانون الموازنة ست وسبعين مادة موزعة على أربعة فصول يختص الفصل الأوّل منها بمواد الموازنة وفقا لعنوان وروده، في حين يرد في الفصول الثلاثة الأخرى مواد دخيلة على نطاق قانون الموازنة كما حددته المادة الخامسة من قانون المحاسبة العمومية حين نصت على ان «قانون الموازنة هو النص المتضمن إقرار السلطة التشريعية لمشروع الموازنة. يحتوي هذا القانون على أحكام اساسية تقضي بتقدير النفقات والواردات وإجازة الجباية وفتح الاعتمادات للإنفاق وعلى أحكام خاصة تقتصر على ما له علاقة مباشرة بتنفيذ الموازنة».
4 - افتقاره إلى الشمول المكرس دستوريا بنص المادة 83 من الدستور، وقانونيا بنص المادة الثانية والمادة الحادية والخمسين من قانون المحاسبة العمومية، وعلمياً بعلم المالية العامة التي تحدد المبادئ الكلاسيكية التي ترعى موازنة الدولة بأنها الشمول والشيوع والسنوية والوحدة للموازنة. فلا القروض تدخل في الموازنة، ولا نفقات الهيئات والمؤسسات والمجالس التي تعمل لصالح الدولة تدخل في الموازنة ايضا.
5 - إنفاق نسبة كبيرة من الاعتمادات الملحوظة فيه، وحتى من الاحتياطي الذي بوشر بالنقل منه منذ منتصف الشهر الأوّل من السنة المالية، أي قبل إقرار مشروع الموازنة من قبل الحكومة.
6 - استناد المؤشرات المعتمدة في اعداده على أرقام الموازنة العامة وحدها، في حين ان موازنة الدولة تتألف من الموازنة العامة والموازنات الملحقة لكل من مديرية اليانصيب الوطني، والمديرية العامة للحبوب والشمندر السكري، والاتصالات، ولكنها لا تلحظ أي مؤشر في ما يتعلق بباقي المؤسسات العامة التي لا تعتمد على دعم مباشر من الخزينة العامة.
وبالعودة إلى مشروع الموازنة العامة والموازنات الملحقة لعام 2017، استعرضت لجنة المال والموازنة المشروع كما ورد من الحكومة من جهة، وأدخلت عليه تعديلات من جهة ثانية، مع الإشارة إلى انه كان بإمكان اللجنة إجراء المزيد من التعديلات في ما لو كان المشروع قد وردها خلال المهلة الدستورية، أي قبل انفاق القسم الأكبر من الاعتمادات.
التعديلات التي أدخلتها لجنة المال والموازنة على المشروع
بنتيجة درس لجنة المال والموازنة لمشروع الموازنة العامة والموازنات الملحقة لعام 2017، توصلت إلى إقرار تعديلات تناولت مشروع قانون الموازنة من جهة، وعلى الاعتمادات المخصصة لبعض أوجه الإنفاق من جهة ثانية، وعلى واردات المشروع الذاتية منها والاستثنائية من جهة ثالثة وأخيرة. وهذا ما سنفصله في الصفحات التالية من هذا التقرير.
أولاً: التعديلات على مشروع قانون الموازنة:
1- تناولت هذه التعديلات اثنتين وثلاثين مادة من أصل ست وسبعين مادة.
- فألغت عشر مواد من ضمنها قانون برنامج على أن يقدم لينفذ اعتباراً من العام 2018 بموجب مشروع قانون خاص ومستقل عن مشروع الموازنة.
- وعدلت اثنتين وعشرين مادة من ضمنها ثلاثة قوانين برامج، وأربع مواد:
< تتعلق إحداها (المادة الخامسة)، بإجازة الاقتراض، وذلك بتحديد سقف رقمي لهذا الإقتراض وإعلام المجلس النيابي دورياً عن تنفيذ الإجازة.
< وتتعلق الثانية (المادة السابعة) بإخضاع إنفاق الهبات الخارجية لرقابة ديوان المحاسبة وفقاً للأصول.
< وتتعلق الثالثة (المادة التاسعة) بإجازة نقل الاعتمادات.
< وتتعلق الرابعة (المادة العاشرة) بتحديد أصول تخصيص اعتمادات لدعم الفوائد على القروض الاستثمارية وذلك بمرسوم يتخذ في مجلس الوزراء.
- وأضافت أربع مواد تتعلق بالإعفاء من نسبة 90% من الغرامات المتوجبة على متأخرات رسوم مالية وبلدية وميكانيك وأوامر تحصيل، على أن تكون المرة الأخيرة لمنح تخفيض على الغرامات أو منح إعفاءات معينة قد تشّجع على مخالفة القوانين المالية، وتحول دون انتظام العمل في الإدارات والمؤسسات العامة والبلديات، ودون انتظام تدفق الواردات إلى صناديقها.
2- ويبين مشروع قانون الموازنة كما عدلته لجنة المال والموازنة (مستند رقم 1) الصيغة المعدلة لهذا المشروع، ويبين جدول المقارنة المرفق بهذا التقرير، نص مواد مشروع القانون كما وردت من الحكومة، مقابل النص المعدل من قبل لجنة المال والموازنة.
ثانياً: التعديلات على اعتمادات مشروع الموازنة
تناولت هذه التعديلات:
- تخفيض الاعتمادات الملحوظة لبعض النفقات من جهة، ونقل اعتمادات من جزء إلى جزء آخر ضمن الإدارة الواحدة، ونقل اعتمادات من إدارة إلى إدارة أخرى ضمن الوزارة الواحدة، أو من إدارة إلى إدارة أخرى وفي وزارتين مختلفتين.
- وتعديل قيمة الاعتمادات المخصصة لبعض الأجهزة.
وذلك وفقاً لما يلي:
1- لجهة تخفيض الاعتمادات الملحوظة لبعض النفقات:
- تخفيض مبلغ 10٫000٫000٫000 ليرة من جراء إلغاء قانون برنامج لشراء باصات لسكك الحديد والنقل المشترك، على أن يقدم قانون برنامج بموجب قانون خاص ومستقل عن مشروع الموازنة في العام 2018.
- تخفيض المساهمات والمساعدات لغير القطاع العام بالقيم الباقية للحجز من اعتمادات العام 2017 وتبلغ 191٫168٫552٫000 مليار ليرة للمساهمات، و207٫275٫000٫000 ليرة للمساعدات، على أن يصار الى دراسة هذه المساهمات والمساعدات في مشروع موازنة العام 2018 من قبل لجنة المال والموازنة لاتخاذ القرار المناسب بشأنها، وبالتالي تحديد المنفعة والفائدة المرتجاة من كل مساهمة ومساعدة مهما بلغت قيمتها، ومدى أهميتها لكل مستفيد، لأن هذه النفقات تشكل نزفاً يجب ايقافه.
- تخفيض مبلغ 600٫000٫000٫000 ليرة من الاعتمادات المخصصة للاحتياطيات والبالغة 1٫388٫042٫437٫000 ليرة، مع العلم بأن المادة 26 من قانون المحاسبة العمومية تحدد نسبة الاحتياطي بما لا يقل عن 1% من مجموع اعتمادات الجزئين الأول والثاني، في حين بلغت نسبة الاحتياطيات في مشروع موازنة العام 2017، أكثر من 6٫2% وذلك بعد تنزيل قيمة الاحتياطي من مجموع الاعتمادات، علماً بأن هذه النسبة مرتفعة من جهة قياساً على ما حددته المادة 26 من قانون المحاسبة العمومية من جهة، وما درجت الموازنات ومشاريع الموازنات على لحظه فيما مضى من جهة ثانية، ولكون هذا المبلغ المرتفع يشكل إجازة مفتوحة للحكومة لإنفاقه دون علم المجلس النيابي ورقابته من جهة ثالثة، ولكونه قد يشجّع على الإسراف والتبذير من جهة رابعة وأخيرة.
- تخفيض نفقات مشروع الموازنة الملحقة للاتصالات بقيمة 151٫500٫000٫000 ليرة من نفقات الأجزاء الثلاثة.
وقد أضيف مبلغ التخفيض الى مخصصات الخزينة من وفر موازنة الاتصالات الملحقة، مما رفع قيمة هذه المخصصات من 1٫784٫5 مليار ليرة إلى أكثر من 1٫936 مليار ليرة.
2 - ولجهة نقل اعتمادات ضمن الإدارة الواحدة:
- اقتصر هذا التدبير على نقل اعتماد في الموازنة الملحقة لمديرية الحبوب والشمندر السكري بقيمة 235.000.000 ليرة لتعزيز الرقابة على دعم زراعة القمح واستلامه.
3 - ولجهة النقل من إدارة أخرى ضمن الوزارة الواحدة:
- نقل اعتماد بقيمة 3.000.000.000 ليرة من قانون برنامج للمديرية العامة للتربية إلى المديرية العامة للتعليم المهني والتقني في الوزارة ذاتها.
4 - ولجهة النقل من إدارة إلى إدارة أخرى في وزارتين مختلفتين:
- نقل اعتماد بقيمة 1.500.000.000 ليرة من قانون برنامج لإنشاء أبنية لوزارة المالية، إلى موازنة الأمن العام في وزارة الداخلية من أجل إنشاء مركز للأمن العام في النبطية بواسطة مجلس الجنوب.
5 - ولجهة تعديل قيمة الاعتمادات المخصصة لبعض الأجهزة:
اقتصرت هذه التعديلات على الأجهزة العسكرية والأمنية وعلى المساهمة المخصصة للصليب الأحمر اللبناني. وقد جرى التوافق على هذه التعديلات في ضوء المهام المتزايدة من جرّاء العمليات العسكرية في الجرود اللبنانية والعمليات الأمنية في مكافحة الخلايا الإرهابية في الداخل.
6 - لقد كان بإمكان لجنة المال والموازنة الاسهام في ترشيد الانفاق عن طريق اجراء المزيد من التخفيضات لا سيما على اعتمادات الجزء الثاني (أ) التي يتكرر لحظها سنوياً وبالمبالغ ذاتها، بالرغم من كونها تتعلق باكتساب أصول ثابتة من تجهيزات على اختلاف أنواعها، وانشاءات... وكأننا نشتري تجهيزات من ورق أو ننشئ مباني من رمال لا تعمر سوى سنة واحدة. الا ان انقضاء أكثر من ثمانية أشهر من السنة المالية 2017 قد حال دون هذا الاجراء الذي تأمل اللجنة بأن تمارسه خلال درسها لمشروع موازنة العام 2018، في حال وروده ضمن المهلة الدستورية.
ثالثاً: التعديلات على واردات مشروع الموازنة:
1- إن ما أجرته لجنة المال والموازنة من تعديلات على اعتمادات مشروع الموازنة العامة والموازنات الملحقة لعام 2017، انعكس حتماً على إجمالي نفقات المشروع، وعلى وارداته بالتالي:
- فالواردات العادية، أو الواردات الذاتية، للموازنة العامة قد ارتفعت بقيمة ما لحق بالموازنة الملحقة لمديرية اليانصيب الوطني من تخفيض المساهمة المخصصة لهيئات لا تتوخّى الربح بقيمة 4٫000٫000٫000 ليرة، ومن تخفيض لاعتمادات الموازنة الملحقة للاتصالات بقيمة 151٫500٫000٫000 ليرة، أي ما مجموعه 155٫5000٫000٫000 ليرة فأصبحت الواردات العادية للموازنة العامة 16٫539٫571٫601٫000 ليرة بدلا من 16٫384٫071٫601٫000 ليرة.
- والواردات الاستئنائية التي تمثل عجز الموازنة انخفضت من 7٫289٫156٫323٫000 ليرة إلى 6٫284٫692٫782٫000 ليرة أي بقيمة 1٫004٫463٫451٫000 ليرة.
ان انخفاض الواردات الاستثنائية إلى ما دون قيمة خدمة الدين العام، يعني ان الموازنة الأولية، أي الموازنة دون خدمة الدين العام، أصبحت تشكّل فائضاً مما يبشر، في حال اعتماد إجراءات أخرى على صعيد ترشيد الانفاق، ولا سيما في ما يتعلق بدعم الكهرباء والفوائد على الدين العام وسواها، بوقف النمو المتسارع للدين العام، تمهيداً لاستهلاكه تدريجياً.
2- ويظهر البيان بالتعديلات التي ادخلتها لجنة المال والموازنة على اعتمادات وواردات مشروع الموازنة العامة والموازنات الملحقة لعام 2017 المرفق بهذا التقرير ما تمّ اجراؤه بالتفصيل من تعديلات.
خلاصة تعديلات لجنة المال والموازنة
بنتيجة التعديلات التي أجرتها لجنة المال والموازنة على مشروع الموازنة العامة والموازنات الملحقة لعام 2017، تصبح نفقات المشروع كما هو مبين في الجدول التالي:
كلمة عن الحسابات المالية
لا يسعنا قبل إنهاء هذا التقرير سوء الاشارة إلى أن لجنة المال والموازنة قد أنجزت درس مشروع الموازنة العامة والموازنات الملحقة لعام 2017 دون أن تردها الحسابات المالية التي يعتبر اقرارها شرطاً دستورياً وقانونياً ونظامياً لإقرار الموازنة كما تقضي أحكام المادة 87 من الدستور والمادة 118 من النظام الداخلي لمجلس النواب.
ولما كان موجب تقديم الحسابات المالية يقع على الحكومة مجتمعة، فالسؤال يوجه إلى الحكومة مجتمعة عن أسباب هذا التقصير من جهة، وعما ستقوم به التزاما بهذا الموجب من جهة ثانية.